Kliimaministeerium on ette valmistanud eelnõu, millega võetakse üle Euroopa energiatõhususe direktiiv. Nagu ikka, analüüsime ka seekord nõudeid ja kohustusi, mille osas Eesti on rangem kui EL õigusakt eeldab. Seda enam, et kui uskuda seletuskirja, siis läheb Eesti Euroopa nõuetest rangemaks ainult ühes punktis. Kuid aga analüüside sätete kaupa, siis saame vähemalt seitse nõuet, kus meie riik hakkab meid kohtlema karmimalt kui Euroopa Liit tegelikult ootab.
Direktiiv (EL) 2023/1791 oleks tulnud üle võtta 11. oktoobriks 2025 ja Eesti on selle ülevõtmisega hilinenud. Sisuliselt teeb direktiiv neli asja: (1) kohustab riiki saavutama aastatel 2021–2030 kumulatiivselt 21,28 TWh lõppkasutuse energiasäästu; (2) paneb avalikule sektorile kohustuse vähendada energiatarbimist igal aastal 1,9 protsenti 2021. aasta tasemest; (3) nõuab, et igal aastal rekonstrueeritaks kolm protsenti avaliku sektori hoonete üldpõrandapinnast (mis Eesti puhul teeb umbes 197 000 ruutmeetrit aastas) ning (4) seob ettevõtete energiaauditi kohustuse senise töötajate arvu ja käibe asemel tegeliku energiatarbimisega (mis kasvatab kohuslaste ringi ligikaudu 150 ettevõttelt kuni 800-ettevõtteni).
Direktiiv sätestab ainult miinimumnõuded. Liikmesriik võib kehtestada rangemaid meetmeid kuid ainult tingimusel, et sellest teavitatakse Euroopa Komisjoni. Ühtlasi peavad rangemad nõuded olema eelnõus selgelt välja toodud. Mida Eesti praeguses paketis aga ignoreerib kuivõrd seletuskirjas on selgitatud ainult ühe direktiivi miinimumist rangema nõude tagamaad. Ülejäänud nõuete mõistmiseks tuleb aga häkkida vastavustabelit.
Kõigepealt see üks nõue, mis seletuskirjas on lahti seletatud. Direktiivi artikli 25 lõike 6 järgi peavad kohaliku tasandi kütte- ja jahutuskava koostama omavalitsused, kus elab üle 45 000 inimese. Eelnõu langetab piiri 30 000-ni ning seeläbi lisanduvad Saaremaa vald ja Kohtla-Järve linn. Seletuskiri põhjendab valikut asjaoluga, et 45 000 piir jätaks välja need omavalitsused, mille kaugküttesüsteemid sõltuvad põlevkiviõlitööstusest (loe: Kohtla-Järve linn) või millel on märkimisväärne heitsoojuse ja taastuvenergia potentsiaal (loe: Saaremaa vald). Seega kui direktiivi miinimumnõuete kohaselt tekiks alates 1.jaanuarist 2028 kütte- ja jahutuskava koostamise kohustus neljal Eesti omavalitsusel, siis tegelikult kehtestatakse see aga kuuele. Arusaamatuks jääb, et kuna Kohtla-Järve elanike arv väheneb suurusjärk 400 inimese võrra aastas, siis on see direktiivi rakendamise ajaks tõenäoliselt alla 30 000 inimese piiri. Eelnõust ei selgu aga, kas kohustus sellisel juhul lõpeb?
Ülejäänud direktiivi miinimumist rangemaid nõuded seletuskirjast enam välja ei loe. Kõige suurema ulatusega neist puudutab energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtet. Direktiivi artikkel 3 kohaselt tuleb energiatõhusaid alternatiive hinnata ainult nende otsuste puhul, mille väärtus ületab 100 miljonit eurot. Transporditaristu projektide puhul aga 175 miljoni väärtust ületavate otsuste puhul kuid sedagi ainult juhul kui need puudutavad energiasüsteeme või energiatarbimist mõjutavaid sektoreid. Eesti eelnõu EnKS § 2¹ lõige 1 kordab neid lävendeid täiesti korrektselt. Seejärel sätestab järgmine paragrahv aga hindamiskohustuse uuesti ning seekord ilma ühegi piirmäärata mis tähendab, et Eesti kohustab kõiki avaliku sektori asutusi enne kavandamis-, poliitika- ja investeerimisotsuste tegemist hindama, kas eesmärgi saaks saavutada ka kulutõhusama energiatõhususmeetmega.
Vahe on tegelikult päris suur. Kui direktiivi miinimumi kohaselt puudutaks see ainult mõningaid otsuseid nagu näiteks Auvere elektrijaam, EstLink 2, Maarjamõisa meditsiinilinnak ja Rail Baltica. Siis eelnõu § 2² lõike 1 sõnastuse kohaselt puudutab see põhimõtteliselt kõiki otsuseid, nt ka valla otsust vahetada lasteaiahoone katus. Seletuskirja selgitav osa ei anna selgust ja kirjeldab nn lastaia katuse tüüpi otsuseid osana energiatõhususe esikohale seadmise raamistikust. Mis on aga tegelik kavatsus, jääb selgusetuks?
Sealsamas paragrahvis on teinegi nõue, mille osas Eesti on direktiivist rangem. Nimelt nõuab direktiiv, et energiatõhusaid lahendusi tuleb lihtsalt hinnata kuid kaalutlusruum jääb otsustajale. Eesti eelnõu § 2² lõige 5 ütleb aga, et kui hindamine näitab kulutõhusa lahenduse olemasolu, siis avaliku sektori asutus tagab selle rakendamise. Direktiivi kaalutlusnormist on Eestis saanud siduv otsustusreegel. Seletuskiri selgitab, et tahetakse vältida olukorda, kus kulutõhus alternatiiv küll tuvastatakse kuid otsuse tegemisel seda lahendust eiratakse. Siinkohal olgu siiski selgelt välja öeldud, et direktiiv ei sisalda energiatõhusa lahenduse rakendamise kohustust ning tegemist on selgelt Eesti valikuga olla direktiivist rangem.
Kuna on tekkinud mingi kohustus, siis arusaadavalt tuleb luua selle täitmise kontroll-mehhanism. Direktiivi artikli 3 lõike 5 punkt c nõuab, et liikmesriik määraks kindlaks üksuse või üksused, kes energiatõhususe esikohale seadmise põhimõtte kohaldamist jälgivad ning riikliku energia- ja kliimakava eduaruannete kaudu iga kahe aasta tagant Brüsselile ülevaate annavad. Eesti paneb seirekohustuse aga igale avaliku sektori asutusele ning lisab kohustuse anda ministeeriumile aru iga aasta esimeses kvartalis. Statistikaameti nimekirja järgi saab neid aruandluskohustusega asutusi olema 2160, alates ministeeriumidest ja ametitest kuni lasteaedade, raamatukogude ja hooldekodudeni. Siinkohal olgu samuti selgelt välja öeldud, et see on täielikult riigisisene konstruktsioon, mitte direktiivi nõue. Lisaks – direktiivi kohaselt peaksid miinimumist rangemad nõuded olema välja toodud seletuskirja mõjude peatükis. Kuid ei ole ja seletuskirjas selgitatakse mõjusid peamiselt energiasäästu- ja rekonstrueerimiskohustuse vaates.
Neljas miinimumist karmim kohustus on seotud üüripindadega. Direktiivi artikli 6 lõige 1 ütleb, et kui avaliku sektori asutus kasutab hoonet, mida ta ei oma, peab ta omanikuga läbirääkimisi pidama ja seadma eesmärgiks lepingutingimused, mille kohaselt hoone saab vähemalt liginullenergiahooneks või heitevabaks hooneks. Eesti eelnõu § 5 lõige 11 kohaselt saab aga tegemist olema mitte eesmärgi vaid kohustusega. Lepingus tuleb fikseerida tähtajad ning kahe lubatud standardi – kas liginullenergiahoone või heitevaba hoone, rakendamise asemel kohustatakse saama heitevabaks. Kummaline on, et heitevaba hoone mõistet ei ole Eesti õiguses veel olemas. See tuleb alles hoonete energiatõhususe direktiivi (EL) 2024/1275 ülevõtmisega, mida seletuskiri ka tunnistab. Lisaks – kui direktiiv nõuab energiatõhususe lepingu teostatavuse hindamist ainult 750 ruutmeetrist suuremate mitteeluhoonete puhul, siis eelnõu räägib 750 ruutmeetrist suurematest avaliku sektori hoonetest. Ei tea, kas see sõnamäng on eelnõu koostajate näpuviga või tahtlik hämamine. Fakt on aga, et kui Eesti hakkab kasutama eelnõu § 5 lõige 12 kohast sõnastust ’avaliku sektori hoone’, siis tekib edendamiskohustus ka kõigile avaliku sektori omandis olevatele eluhoonetele (munitsipaalelamud ja sotsiaaleluruumidega kortermajad, üürielamud, ametikorterid, õpilaskodud, ühiselamud, kasarmud).
Viies miinimumist karmim kohustus puudutab kütte ja jahutuse kulude-tulude analüüsi. Uus direktiiv loobus vanast kaugküttevõrgu-põhisest käivitajast ja läks üle tehnoloogianeutraalsele loogikale: analüüs tuleb teha soojuselektrijaama puhul üle 10 MW, tööstuskäitise puhul üle 8 MW, teenindusrajatise puhul üle 7 MW ja andmekeskuse puhul üle 1 MW. Kaugkütte- ja kaugjahutusvõrke loetelus ei ole. Eelnõu hoiab vana nõude alles ja laiendab seda. Kuna § 10 lõike 1 punktist 4 jäetakse välja sõna ’uut’, siis tekib analüüsikohustus ka olemasoleva võrgu arendamisel. Seega nõuab Eesti kulude-tulude analüüsi olukorras, kus direktiiv seda ei nõua ja laiemas ulatuses kui varem kehtinud õigusakt ette nägi.
Kuues miinimumist karmim kohustus on seotud künnistega. Artikli 26 lõige 8 lubaks liikmesriigil kehtestada künnised (kättesaadava heitsoojuse kogus, küttenõudlus või kaugus kaugküttevõrgust), millega väiksemad teenindusrajatised ja andmekeskused saab analüüsikohustusest välja jätta. Eesti neid ei kehtesta. Vastavustabelis on selle koha peal lühike märkus: "Ei soovi panna künniseid." See on lubatav aga see on ka otsus, mis jätab kohustuse alla rohkem käitisi kui direktiiv nõuab.
Seitsmes Euroopa Liidu miinimumist karmim koht on kõige vaieldavam aga samas ka kõige suurema mõjuga. Direktiiv määratleb avaliku sektori asutuse kui riikliku, piirkondliku või kohaliku asutuse ning selliste asutuste otse rahastatava ja hallatava üksuse, mis ei tegele tööstuse ega äritegevusega. Eelnõu seob mõiste riigieelarve seaduse § 2 valitsussektoriga ehk ESA klassifikaatori koodiga S.13. See annab kahtlemata õigusselguse, sest nimekiri on olemas, Statistikaamet uuendab seda regulaarselt ning ka Euroopa Komisjoni soovitus (EL) 2024/1716 toetab sellist funktsionaalset lähenemist. Ühtlasi aga laiendab kaetavate asutuste ringi olulisel määral, sest sisse tulevad sotsiaalkindlustusfondid, ülikoolid, haiglate sihtasutused ja omavalitsuste kommunaalettevõtted. Ühest definitsioonist sõltub siin kaks kõige kallimat kohustust korraga, nii iga-aastane 1,9 protsenti kui ka kolm protsenti hoonepinnast, mistõttu selle valiku mõju oleks väärinud eraldi analüüsi.
Aga medalil on teine pool ja see on huvitavam kui ükski üksikkoht. Seal, kus direktiiv pakub leevendust ja leevendus tähendab raha, kasutab Eesti direktiivi pakutud võimalusi peaaegu eranditult. Ühistransport ja relvajõud jäetakse energiasäästukohustusest välja. Väiksematele omavalitsustele antakse üleminekuajad 2027. ja 2030. aastani. Arvestuses võetakse arvesse kliimaerinevusi ja avalike teenuste taseme muutust. Sotsiaaleluruumid saavad erandi kui rekonstrueerimine ei ole kuluneutraalne. Lammutatud hoone asemele ehitatud uut hoonet saab arvestada rekonstrueerimismäära hulka. Ühel aastal tehtud ülejääki saab kanda järgmistesse aastatesse. Ja rekonstrueerimise sihttasemeks on C-klass, mitte liginullenergiahoone.
Muster on seega üsna selge. Rekonstrueerimiskohustuse hind on seletuskirja enda hinnangul kuni 400 miljonit eurot aastas, riigieelarve strateegias on selleks otstarbeks aastateks 2026–2030 ette nähtud kokku umbes 269 miljonit ja puudujääk koos omaosalusega on ligikaudu 860 miljonit. Seal, kus kohustus maksab, kasutatakse iga direktiivi pakutud paindlikkust. Seal, kus kohustus tähendab aga menetlust, hindamist ja aruandlust ning kus kulu jaotub laiali 2160 asutuse vahel nii, et seda kuskil eelarves eraldi ei näe, minnakse Euroopast ette. Ma ei väida, et see on tehtud kavatsuslikult. Ma väidan, et see on tehtud märkamatult, ja see ongi probleem.
Kokkuvõttes on tegemist hea ja vajaliku eelnõuga, mille sisulised valikud on suures osas kaitstavad. Küsimus ei ole selles, kas Eesti tohib rangem olla. Ja, tohib olla! Kuid ausa ja läbipaistev direktiivi rakendamine eeldab, et kõik rangemad kohad on eelnõus nähtavad, nende mõju hinnatud ja nendest komisjoni teavitatud. Praegu on kuus seitsmest kohast seletuskirjas laiali ja vähemalt kaks neist tunduvad tulenevat pigem sõnastusest kui otsusest. Eelnõu läheb kooskõlastusringile ministeeriumidele, Linnade ja Valdade Liidule, Kaubandus-Tööstuskojale, ülikoolidele ja haiglatele. Just need on osapooled, kes rangemad kohad kinni maksavad. Aega aruteluks on.
Artikkel põhineb energiamajanduse korralduse seaduse, elektrituruseaduse ja maagaasiseaduse muutmis seaduse eelnõul, selle seletuskirjal ja vastavustabelil (17.07.2026) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivil (EL) 2023/1791. Tegemist on eelnõuga, mis võib menetluse käigus muutuda.